Por: Mag. Angel Vásquez, Licenciado en Administración
Contexto y Antecedentes
La promulgación de la Ley N°
32069, Ley General de Contrataciones Públicas (en adelante, la Ley), y su
Reglamento responde a una necesidad imperante de modernización y transparencia
en la gestión de los recursos públicos en Perú. Históricamente, el sistema de
contrataciones del Estado peruano ha enfrentado desafíos significativos,
incluyendo la percepción y en muchos casos la evidencia de corrupción,
ineficiencia, dilación de procesos y limitada competencia. Normativas
anteriores, como la Ley N° 30225 y sus modificatorias (Decretos Legislativos
1341 y 1444), si bien buscaron establecer un marco, a menudo resultaron
insuficientes para abordar de manera integral estas problemáticas.
El marco histórico que antecede a
esta ley se caracteriza por la búsqueda constante de un equilibrio entre la
agilidad en la adquisición de bienes, servicios y obras para satisfacer las
necesidades públicas, y la garantía de probidad y el uso eficiente del erario
nacional. La sociedad peruana ha demandado de manera creciente una mayor
rendición de cuentas y una lucha frontal contra las prácticas discrecionales
que desvirtúan la finalidad de las contrataciones públicas. Este contexto
social y político, marcado por la exigencia de integridad y la optimización del
gasto público, motivó la evolución del marco legal hacia una normativa más
robusta y orientada a resultados. La Ley N° 32069 se presenta como un esfuerzo
por superar las deficiencias preexistentes, promoviendo la digitalización, la
estandarización y la simplificación de los procedimientos, a fin de asegurar
una mayor eficiencia y minimizar las oportunidades para actos ilícitos.
Objetivos y Alcance
La Ley N° 32069 y su Reglamento
tienen como objetivo primordial promover el valor por dinero en las
contrataciones públicas, buscando satisfacer las necesidades de las entidades
contratantes en beneficio directo de la ciudadanía. Esto implica no solo la adquisición
de bienes, servicios y obras al menor costo posible, sino también la obtención
de la mejor calidad y oportunidad en la ejecución, generando así un impacto
positivo en el desarrollo del país.
Sus principios rectores son
fundamentales para orientar todas las etapas del proceso de contratación:
- Transparencia: Busca asegurar la publicidad
y el acceso a la información de todas las actuaciones y decisiones en el
proceso de contratación, desde la planificación hasta la ejecución y
liquidación.
- Igualdad de Trato: Garantiza que todos los
proveedores tengan las mismas oportunidades de participar en los procesos
de selección, sin discriminación ni privilegios indebidos.
- Eficiencia: Procura que las contrataciones
se realicen en el menor tiempo posible y con los menores costos
administrativos, optimizando los recursos públicos.
- Competencia: Fomenta la participación de la
mayor cantidad de proveedores calificados, promoviendo la libre
concurrencia y evitando prácticas monopólicas u oligopólicas.
- Integridad: Previene y sanciona cualquier
acto de corrupción o conducta contraria a la ética en el proceso de
contratación.
- Sostenibilidad: Incorpora criterios
ambientales, sociales y de gobernanza en la toma de decisiones.
El ámbito de aplicación de la Ley
es amplio, abarcando a todas las entidades de la Administración Pública peruana
que realicen contrataciones para la provisión de bienes, servicios en general,
consultoría en general, consultoría de obra y ejecución de obras,
independientemente del régimen legal que las rija, salvo las excepciones
expresamente señaladas en la propia Ley. Esto incluye ministerios, gobiernos
regionales, gobiernos locales, empresas del Estado, entre otros.
Estructura y Contenido
La Ley N° 32069 y su Reglamento
se estructuran para abordar de manera integral el ciclo de las contrataciones
públicas. Las principales disposiciones se organizan en torno a las siguientes
fases:
- Planificación: Se enfatiza la importancia
del Cuadro Multianual de Necesidades (CMN) como herramienta fundamental
para una programación eficiente de las contrataciones. Se introduce la
figura de la "Constancia de Capacidad Libre de Contratación"
(CCCL) como un mecanismo de control de la capacidad de ejecución de los
contratistas.
- Actos Preparatorios: Se regulan aspectos
como la elaboración del expediente de contratación, los estudios de
mercado, la determinación del valor estimado o valor referencial, y la
aprobación de los documentos del procedimiento de selección (bases,
solicitudes de expresión de interés, etc.). El Reglamento define de manera
específica los "Términos de Referencia" como la descripción de
las características técnicas y las condiciones para la contratación de
servicios y consultorías, incluyendo objetivos, metas y actividades.
- Métodos de Contratación: La Ley establece
diversos métodos de contratación, los cuales pueden variar en complejidad
y formalidad según el monto y la naturaleza del objeto a contratar. Estos
incluyen la licitación pública, concurso público, adjudicación
simplificada, comparación de precios, subasta inversa electrónica,
contratación directa, y el método de adquisición de catálogos electrónicos
de acuerdos marco.
- Ejecución Contractual: Se detallan las
reglas para la ejecución del contrato, incluyendo la elaboración del plan
de trabajo, el inicio de la ejecución, el seguimiento de hitos, los pagos,
adelantos, adicionales, reducciones, ampliaciones de plazo y la resolución
de controversias. Se introduce la "Valorización de una obra"
como la cuantificación económica del avance físico en un periodo
determinado.
- Roles y Responsabilidades: Se definen
claramente las funciones y responsabilidades de las entidades
contratantes, incluyendo la Dependencia Encargada de las Contrataciones
(DEC) y otros órganos involucrados. Asimismo, se establecen las
obligaciones de los proveedores que participan en los procesos. El
Organismo Especializado para las Contrataciones Públicas Eficientes
(OECE), en reemplazo del OSCE, y el Tribunal de Contrataciones Públicas,
son los órganos encargados de la supervisión, fiscalización y resolución
de controversias.
- Mecanismos de Control y Supervisión: Se
establecen mecanismos de control previos, concurrentes y posteriores, a
cargo de la Contraloría General de la República y los órganos de control
institucional. La Ley también fortalece el rol del Tribunal de
Contrataciones Públicas para la imposición de sanciones y la resolución de
controversias. Se introduce la "Junta de Prevención y Resolución de
Disputas" (JPRD) como un mecanismo alternativo para la solución de
conflictos durante la ejecución de obras.
Análisis Crítico
La Ley N° 32069 y su Reglamento
presentan una coherencia interna mejorada en comparación con normativas
anteriores, buscando un flujo lógico en el proceso de contratación. La
inclusión de definiciones precisas, como "Trabajo similar" para servicios
y consultorías, o "Transferencia de conocimiento" como una modalidad
para el desarrollo de capacidades, contribuye a una mayor claridad.
En cuanto a su compatibilidad con
otros marcos normativos, la Ley se alinea con los principios de la Ley del
Procedimiento Administrativo General (LPAG), garantizando el debido proceso y
la transparencia en las actuaciones administrativas. Asimismo, busca
armonizarse con la normativa del Sistema Nacional de Programación Multianual y
Gestión de Inversiones, especialmente en lo que respecta a las
"Inversiones de optimización, ampliación marginal, reposición y
rehabilitación (IOARR)".
Sin embargo, su efectividad en
promover la transparencia, competencia y eficiencia es un punto clave de
análisis:
- Transparencia: Si bien la Ley enfatiza la
publicidad de los actos, la verdadera transparencia dependerá de la
efectiva implementación de plataformas electrónicas y del acceso fácil y
comprensible a la información por parte de la ciudadanía y los
proveedores.
- Competencia: La Ley busca fomentar la
competencia a través de la diversificación de los métodos de contratación
y la simplificación de requisitos. No obstante, el desafío radica en
evitar prácticas colusorias o barreras de entrada implícitas que puedan
desincentivar la participación de las PYMES o nuevos actores. La
definición de "Trabajo similar", si bien busca ampliar la
competencia al no depender de la magnitud y fecha de ejecución, debe ser
interpretada de manera que no restrinja indebidamente la participación.
- Eficiencia: La simplificación de
procedimientos y la digitalización son clave para la eficiencia. Sin
embargo, la sobrecarga burocrática inherente a los procesos estatales,
sumada a la falta de capacidad técnica en algunas entidades, podría
ralentizar la aplicación plena de los nuevos marcos. La eficacia de
mecanismos como la JPRD en la resolución de disputas para evitar
paralizaciones de obras es prometedora, pero su implementación exitosa
requerirá de personal capacitado y un compromiso real de las partes.
Implicaciones Prácticas
La Ley N° 32069 impacta
significativamente en la gestión pública. Las entidades se ven obligadas a
fortalecer sus áreas de contrataciones, capacitar a su personal en la nueva
normativa y adaptarse a los nuevos procedimientos. La planificación estratégica
de las necesidades (CMN) cobra mayor relevancia, exigiendo una mejor gestión
interna.
Para los proveedores, la Ley
busca un entorno más predecible y justo. La claridad en los "Términos de
Referencia" y las condiciones de los contratos debería facilitar la
preparación de ofertas más precisas. Sin embargo, la exigencia de una mayor
formalización y el enfoque en el "valor por dinero" demandarán a los
proveedores una mayor profesionalización y capacidad para demostrar el
cumplimiento de los estándares de calidad.
La vigilancia de cumplimiento se
verá reforzada por el rol del OECE y el Tribunal de Contrataciones Públicas,
quienes tendrán mayores facultades para supervisar y sancionar. La
digitalización de los procesos, aunque no explícitamente detallada en los documentos
proporcionados, es una implicación lógica de la modernización y facilitará el
seguimiento y la auditoría.
Recomendaciones y Mejoras
Para fortalecer la normativa, se
podrían considerar las siguientes reformas o ajustes, inspiradas en buenas
prácticas internacionales:
- Mayor énfasis en la gestión de riesgos: Si
bien la Ley aborda la prevención, podría incorporarse explícitamente un
marco de gestión de riesgos para cada etapa del proceso de contratación,
identificando, evaluando y mitigando proactivamente los riesgos de fraude,
corrupción e ineficiencia.
- Promoción activa de la innovación:
Incentivar la contratación de soluciones innovadoras, no solo bienes y
servicios existentes, a través de mecanismos como las compras públicas de
innovación, que permitan a las entidades públicas acceder a tecnologías o
metodologías de vanguardia.
- Fortalecimiento de las capacidades de las
entidades: Implementar programas de capacitación continua y
certificación para el personal de las DEC y otras áreas involucradas en
las contrataciones, enfocándose no solo en el cumplimiento normativo, sino
también en la gestión de proyectos y la negociación.
- Evaluación de impacto ex-post: Establecer
mecanismos para evaluar el impacto real de las contrataciones en los
resultados esperados, más allá del mero cumplimiento contractual, lo que
permitiría una retroalimentación para mejorar futuras contrataciones.
- Uso de tecnologías emergentes: Explorar el
uso de tecnologías como blockchain para garantizar la inmutabilidad de los
registros de las transacciones de contratación, o inteligencia artificial
para identificar patrones anómalos o riesgos de colusión.
Aspectos Regulatorios y de
Cumplimiento
La Ley y su Reglamento buscan
aportar claridad en los procedimientos y en las obligaciones de las partes. La
estructuración en capítulos y artículos dedicados a cada fase del proceso
(planificación, selección, ejecución) contribuye a ello. La definición de
acrónimos y referencias en el Artículo 3 del Reglamento también facilita la
comprensión de la terminología técnica.
Los mecanismos de sanción y
resolución de conflictos son cruciales para el cumplimiento. El Tribunal de
Contrataciones Públicas mantiene su rol como instancia administrativa
sancionadora, lo cual es fundamental para disuadir conductas ilícitas. La
introducción de la JPRD para la resolución de disputas en obras es un avance
importante que busca evitar la judicialización y las paralizaciones
prolongadas, lo que a menudo afecta la ejecución de proyectos de
infraestructura. La eficacia de estos mecanismos dependerá de la celeridad y la
independencia con la que actúen.
Sin embargo, la complejidad
inherente a las contrataciones públicas puede generar interpretaciones
diversas, por lo que una constante labor de emisión de opiniones, directivas y
precedentes vinculantes por parte del OECE y el Tribunal será esencial para mantener
la claridad y uniformidad en la aplicación de la norma.
Implicaciones Éticas y
Sociales
Las implicaciones éticas y
sociales de la Ley N° 32069 son profundas y se alinean directamente con los
principios de transparencia e integridad. Al buscar un "valor por
dinero", la Ley no solo apunta a la eficiencia económica, sino también a
la erradicación de prácticas corruptas que desvían recursos públicos, afectando
directamente la provisión de servicios esenciales para la ciudadanía.
La transparencia en los procesos
de contratación es una herramienta fundamental en la lucha contra la
corrupción. Al hacer pública la información, se permite el escrutinio ciudadano
y de los organismos de control, lo que disminuye las oportunidades para la
discrecionalidad y las negociaciones bajo la mesa.
En cuanto al acceso equitativo a
las oportunidades de contratación pública, la Ley busca fomentar la
competencia. Un sistema de contrataciones justo y abierto permite que una mayor
diversidad de proveedores, incluyendo pequeñas y medianas empresas, puedan
participar y acceder a contratos con el Estado, lo que tiene un impacto
positivo en el desarrollo económico y la generación de empleo. La promoción de
la "Transferencia de conocimiento" también tiene una implicación
social positiva, al buscar el desarrollo de capacidades en los profesionales de
las entidades contratantes, lo que contribuye a fortalecer la institucionalidad
y la autonomía técnica del Estado.
En resumen, la Ley N° 32069 y su
Reglamento representan un paso adelante en la modernización y
profesionalización de las contrataciones públicas en Perú, con un claro enfoque
en la transparencia, la eficiencia y el valor por dinero. No obstante, su éxito
final dependerá de una implementación rigurosa, una constante evaluación y la
adaptabilidad a los desafíos que surjan en la práctica, así como del compromiso
de todos los actores involucrados en el sistema de contrataciones del Estado.
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